2012. december 18., kedd

A környezetvédelmi igazgatás válságjelei az Alkotmánybíróság szemszögéből

Az alapvető jogok biztosának jelentése (azAJB-3069/2012. számú ügyben - link alatt az eredeti jelentés, .rtf formátum, 213 KB) szerint a környezetvédelmi szervek (környezetvédelmi felügyelőségek, vízügyi szervezetek, nemzeti park igazgatóságok) finanszírozásának és a környezetvédelmi állami feladatok ellátásának kérdésével összefüggésben felmerült az egészséges környezethez való jog sérelmének veszélye, ezért a „Válság vesztesei – a paragrafusok fogságában” címmel vizsgálatot indított, mivel a válság és az ebből fakadó megszorítások nemcsak az egyes embereket, a családokat érintik, de hatást gyakorolnak az államra és az állam által kiépített és működtetett intézményrendszerre is. Különösen érzékenyen érintett terület a jelenben hosszú távú érdeket szem előtt tartó, s nem a pillanatnyi gazdasági hasznot előmozdító környezetvédelem és ezen keresztül az egészséges környezethez való jog. A projekt keretében azt vizsgálták, hogy a közvetlenül vagy közvetve a válság hatására tett állami intézkedések miként befolyásolták a környezetvédelmi intézményrendszert és annak hatékony működését.

A környezetvédelem jelenlegi szervezeti hátteréről a következőt célszerű tudni: 2010. május 29-én lépett hatályba a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 2010. évi XLII. törvény, amely – a kormányzati szerkezet-átalakítás eredményeként – megszüntette a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium (KvVM) önálló minisztériumi jogállását, és a környezetvédelmet a vidékfejlesztési ágazatba integrálta. Az új Vidékfejlesztési Minisztériumon belül az eredetileg 396 főt foglalkoztató KvVM, jelenleg a Környezetügyért Felelős Államtitkárságként, lényegesen alacsonyabb létszámmal látja el a környezetvédelmi feladatokat. A vidékfejlesztési területet három államtitkárság fogja össze. Bizonyos célzott intézkedések miatt (melyek miértjére most nem térnék ki) a Vidékfejlesztési Minisztérium 2011. évi költségvetésének 9,5%-át zárolták, és ennek több mint fele a vidékfejlesztési miniszter döntése értelmében a környezetvédelmi szervezetrendszer  (például a nemzeti parkok igazgatóságainak) költségvetését érintette.


Fotó: greenfo.hu
2012-ben a környezetvédelmi bírságokból származó bevételek a felügyelőségek költségvetése helyett a központi költségvetésbe kerülnek. 2012. január 1-jétől a vízügyi igazgatóságok szakmai felügyeletét bár továbbra is a vidékfejlesztési tárca látja el, azok a Belügyminisztérium szervezeti irányítása alá tartoznak. A környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi hatósági és igazgatási feladatokat ellátó szervek kijelöléséről szóló 347/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet környezetvédelmi igazgatási szervként a felügyelőséget és a – Vidékfejlesztési Minisztérium háttérintézményeként 2012. január 1-jével létrehozott – Nemzeti Környezetügyi Intézetet jelölte ki. (Tudom, hogy jó szárazra sikerült a fenti rész, de így látszik igazán, hogy mennyire szétaprózódott az egész természet- és környezetvédelem szakmai felügyelete.)


Az Országgyűlés Fenntartható fejlődés bizottságának elnöke elnök szerint „A tágabban értelmezett környezetvédelmi intézményrendszer költségvetésének radikális lecsökkentése a következő várható, illetve már tapasztalt következményekkel jár:

– az intézményrendszer (köztük a hatósági rendszer) személyi állományának csökkenése;
– a hatósági ellenőrzések számának további csökkenése;
– a hatóságok által a környezethasználók felett gyakorolt kontroll gyengülése;
– az előírásokat megsértő környezethasználatok, kibocsátások gyakoriságának növekedése, ezáltal a környezet állapotának érdemi romlása;
– a természetvédelmi, természetmegőrzési célkitűzésektől való elmaradás, a biodiverzitás csökkenésének megállítása érdekében folytatott munka lelassulása;
– a vízminőség védelme, a jó ökológiai állapot elérését célzó tevékenységeknek az Unió Víz Keretirányelvének 4. cikk (1) a) (i-iv) pontjaiban foglalt környezeti célkitűzésekkel ellentétes visszaszorulása.”


Érdekes álláspontot közölt a Védegylet. Szerintük a 2008. óta bekövetkezett legkárosabb változás azon szemlélet elterjedése, hogy a közvélemény – adófizetőként, választópolgárként és lakosságként egyaránt – a zöld szervezeteket jó esetben feleslegeseknek (és így a támogatási pénzek pazarlóinak), rosszabb esetben a beruházások kerékkötőinek, azaz kártevőknek látja. Továbbá úgy látják, hogy mára gyakorlatilag nem maradt a civilségnek olyan ágazata, amely a fennmaradása érdekében ne a másikkal harcolna, ahelyett, hogy képviselné vagy számon kérné a harmadik generációs emberi jogokat.

Nagymaros felett
Ezek mellett (után?) az Alkotmánybíróság nyomatékosan megállapította, hogy az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. Ez az állami fellépés olyan korlátját jelenti, amely megakadályozza, hogy a már elért objektív védelmi szint, illetve hatékonyság csökkenjen, az addig elért környezetállapot romoljon. Következésképpen nem engedhető meg, hogy a környezetvédelemhez való jog érvényesülése társadalmi, gazdasági folyamatok, körülmények függvényében mennyiségileg vagy minőségileg változzon. Az Alkotmánybíróság szerint a környezet elért objektív védelmi szintjétől való visszalépésre akkor van lehetőség, ha az más alapjog vagy más alkotmányos érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. Azonban úgy gondolom, hogy az állam mégis megtette azt, amit nem lett volna szabad: az átalakításokkal, a kiszámíthatóság hiányával és a költségvetési támogatások lecsökkentésével átcsoportosításával nem járult hozzá a természet, az egészséges környezet folyamatos védelméhez (akit érdekel, annak a tanulmányban a nemzeti parkok vezetőségétől további információ nyerhető).

Kiragadott példa: az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg a vízügyi szervezet átalakításával kapcsolatban: a Kormány a szervezetátalakítást megalapozó jogszabályok kidolgozásának folyamatában az egészséges környezethez való joggal összefüggő visszásságot eredményezett, hogy a jogszabályok előkészítője nem tett eleget a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény és a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény rendelkezéseinek. Hatásvizsgálat a törvénymódosítások esetén nem készült, a végrehajtási rendeletek módosításakor pedig nem terjedt ki a környezetvédelmi következményekre. Az előterjesztő egyik esetben sem vizsgálta meg az átszervezés környezetre gyakorolt hatásait, azokat nem értékelte, illetve a vizsgálati elemzést sem készítette el. További, a jogalkotásban biztosítandó társadalmi részvételt – így a jogállamiság elvét – sértő körülményként értékelem, hogy az Alkotmánybíróság rendelkezésére álló iratok szerint a végrehajtási rendeletek módosítására vonatkozó előterjesztés és az annak részét képező hatásvizsgálati lap véleményezésére az Országos Környezetvédelmi Tanácsnak érdemben összesen két nap állt a rendelkezésére.

Ha ez nem lenne eléga vidékfejlesztési miniszter az intézményi változásokat követően több mint fél évvel, 2012. június 26-án kelt levelében arról tájékoztatta az ombudsmant, hogy a két minisztérium (BM - VM) közötti, a vízügyi szakterületre vonatkozó hatékony együttműködés rendjét még ki kell alakítani.

(Megjegyzés, sajnos politikai felhang nélkül: az előző bekezdésben mutatott példát persze felfoghatnánk úgy is, hogy az Alkotmánybíróság kiragadott egy visszás esetet és azzal támasztotta alá saját álláspontját. Azonban úgy gondolom, hogy a tanulmány jelen bejegyzésben nem publikált részei több mint elegek a helytelen folyamatok bemutatására, továbbá ha az Alkotmánybíróság véleményét nem fogadom, fogadjuk el úgy, hogy az mentes a pártok érdemi befolyásától, akkor egy olyan országban élünk, ahol csak az lehet igaz, amit az aktuális érdekek akarnak.)

2012 előtt a környezetvédelmi bírságbevétel jelentős hányada a hatóságnál maradt (ahogy fentebb is utaltam rá), a bírság szerepe a környezetvédelmi intézményrendszer finanszírozásában számottevő volt, s hozzájárult annak működési költségeihez. Nem meglepő tehát, hogy a VM tájékoztatása szerint a felügyelőségek költségvetésében – az elvonások, zárolások mellett – jelentős kiesést jelent a bírságbevételek központosítása. Bár a vidékfejlesztési miniszter szerint a tárca törekszik a források pótlására, a hatóságok zökkenőmentes működése veszélybe került, hiszen 1-1,5 milliárd Ft hiányzik költségvetéseikből. Sajtóhírekben szerepelt, hogy pl. az Észak-Dunántúli KörnyezetvédelmiTermészetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség közel 30 millió Ft-os köztartozást halmozott fel, a környezeti vészhelyzet bejelentésére szolgáló telefonvonalak korlátozottan működnek, a hatósági ellenőrzések száma soha nem látott szintre csökkent.


A tatai Öreg-tónál
A hatósági tevékenység adminisztrációs terheinek csökkentését szolgálná az ellenőrzési rendszer újragondolása. Az ombudsman állásfoglalása szerint a Korm. határozat (1416/2012.(X.1.) ) ebben a körben több olyan intézkedést is megfogalmaz, amely visszalépést jelentene a környezet elért objektív védelmi szintjétől. A kérhető hatósági ellenőrzés koncepciója szerint a vállalkozások kérelmére a hatóság ellenőrzést tart. Az önállóan – a vállalkozás saját hitelességének megerősítése érdekében – kezdeményezett ellenőrzések során a hatóság a feltárt mulasztások megszüntetésének előírása mellett csak kirívó esetekben szabna ki bírságot vagy alkalmazná a működést korlátozó retorziót. Hasonló jellegű intézkedés az elsőre figyelmeztetés elve, amely a jogsértő magatartás megszüntetésén túl szintén minimalizálná az azonnali büntetések kiszabásának esetköreit és a hatóság először csak az önkéntes jogkövetésre szólítaná fel a vállalkozásokat.

A Korm. határozat által kifejtett megközelítés az ombudsman meglátása szerint a környezeti ügyekben tanúsított jogsértő magatartásokra nem nyújt megoldást, mert az „elsőre figyelmeztetés” és a mulasztások megszüntetésének előírása mint szankciók, nem visszatartóak, a későbbi visszaélések megelőzésére alkalmatlanok.

Az Alkotmánybíróság környezetvédelmi alaphatározatában nemcsak nemet mond a visszalépésre, a környezetromlás kockázatára, hanem az állami intézkedések tartalmára is nevesít egy fontos szempontot: eszközei megválasztásakor az államnak elsősorban olyan jogintézményeket kell alkalmaznia, amelyek a megelőzést, s nem elsősorban a szankcionálást szolgálják, hiszen a visszafordíthatatlan károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot.


Merre tovább?

Úgy gondolom, hogy a fentiekből mindenki láthatja mennyi probléma van a jelenlegi környezetvédelem hatósági hátterével. Az államnak, mint fenntartónak kötelessége olyan törvényi és pénzügyi lehetőségeket garantálni (nem csak az Európai Uniós tagságból eredően), amik a természet védelmét állandóvá teszik, annak feltételeit folyamatosan biztosítják, azonban azokat jelenleg nem garantálja, ráadásul a változtatásra - személyes véleményem - egy éven belül nem sok esély van. Utóbbi megállapításban remélem nem lesz igazam...

(A bejegyzésben kiragadott részletek találhatók az eredeti jelentésből.)


Ha tetszett a bejegyzés és érdekelnek a témába vágó további aktualitások, úgy kövess minket a Facebookon vagy a Twitteren!

Nincsenek megjegyzések:

Megjegyzés küldése

Blog Widget by LinkWithin